刘俊海：资本市场法治建设 需发挥固根本、稳预期、利长远功能

　　本报记者 吴晓璐

　　2020年，是资本市场的而立之年。资本市场30年的历史，可以解读为一部攻坚克难的改革创新史。

　　事随势迁，而法必变。30年间，资本市场的改革创新，带动了法治体系的不断完善，这其中凝聚着一批批人的奉献，中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海亦是其中之一。近日，就资本市场30年的法治化进程，刘俊海对《证券日报》记者讲述了他的故事。

　　“1991年年底，上海和深圳两个交易所刚刚开始运作一年，当时证券市场还是由中国人民银行代为监管。为了撰写我的硕士学位论文《论证券交易立法的若干问题》，我觉得必须前往证券市场一线地带搜集资料，进行调研。”回忆往昔，刘俊海说道。

　　那个时候，上交所只有8只上市股票，深交所只有6只。但是，正是这趟上交所之旅，加深了刘俊海与资本市场的不解之缘。自90年代末开始，刘俊海作为核心咨询专家或起草工作小组成员，陆续参加了《公司法》《证券法》《证券投资基金法》等法律的研究、起草和修改工作，为资本市场法治建设贡献了一份力量。其中，《证券法》在2005年和2019年的两次大修过程中，刘俊海作为核心咨询专家和相关课题组专家组组长，为《证券法》的修改提供了系统性的建议。

　　众所周知，我国的《证券法》是与资本市场一起成长的。谈及当前我国资本市场法治建设，刘俊海认为，我国资本市场的法治建设与成熟资本市场仍存在差距。未来随着我国经济的发展，资本市场法治化建设将是一场只有起点、没有终点的马拉松。

　　带着争议诞生

　　首部《证券法》6年磨一剑

　　1990年12月份前后，上交所和深交所相继成立，标志着我国证券市场正式成立。初期，两个交易所的运作，主要受中国人民银行、当地政府和交易所的规章规范，一直到1993 年，国务院颁布《股票发行与交易管理暂行条例》（简称《条例》），对股票的交易与发行进行了全面的规范与管理，我国证券市场迎来第一部专门性行政法规。《条例》为《证券法》的出台奠定了基础。

　　1992年7月份，全国人大财经委组织《证券交易法》起草组成立，此后，《证券交易法》改为《证券法》。历经6年的打磨之后，《证券法》于1998年12月29日出台。

　　对于首部《证券法》6年磨一剑，刘俊海表示，《证券法》草案完成后，于1993年8月份提交八届全国人大常委会第三次会议初次审议。按照我国的立法体制，《证券法》草案提交全国人大常委会审议后，转交法制工作委员会（简称法工委）从事具体的修改研究工作。法工委是全国人大常委会下设的日常工作机构，不同于作为会议体的全国人大法律委员会。法工委拥有一大批精通立法规律和法治实践的专家型立法工作人员。起草和修改证券法也当然是他们的专业擅长。

　　“一年后，法工委版的《证券法》草案出炉，虽然确认了财经委版的不少内容，但也有不少大刀阔斧的改动和完善。在1994年在雅宝路北京空军招待所召开的研讨会上，两个不同版本的支持者还产生了严重分歧。一直到1998年《证券法》正式出台前，相关的争论一直没有停止过。”刘俊海表示，当时争论的问题主要有三个。一是《证券法》是否应当调整证券发行；二是证券立法应当一步到位，还是分阶段推进立法；三是是否应当单章规定证券投资基金。

　　刘俊海表示，从1998年的《证券法》来看，针对第一个问题，最终采取了中庸之道，既在《证券法》中对证券的发行市场作出规定，又与《公司法》的规定互相衔接，避免两法之间的不必要冲突。对于第二和第三个问题，则以法工委的观点为主导，即分阶段推进立法，并舍弃了证券投资基金的内容。

　　站在当下来回望我国的首部《证券法》，刘俊海表示，这部法律的颁行对于推动我国资本市场由新兴加转轨的市场最终并入法治轨道，促进我国资本市场的大发展大繁荣作出了重大贡献。

　　“但是，由于立法之初的特殊历史背景（亚洲金融危机和国企改革），以及当时我国证券市场中的法律问题暴露得不够充分，加之对国外立法例、监管经验和学说的研究与借鉴能力有限，1998年的《证券法》存在着一些制度设计缺陷，例如重安全、轻效率；重管制、轻自治；重刑（行）轻民以及前瞻性不够等。”刘俊海表示。

　　两次大修

　　强化投资者保护

　　在《证券法》出台4年多后，2003年7月份，全国人大财经委成立《证券法》修改起草工作，《证券法》迎来第一次修订，并与《公司法》修订草案同时获得2005年10月27日的全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过。

　　在2004年至2005年间，作为核心咨询专家，刘俊海多次参加全国人大法工委举行的《公司法》和《证券法》修改专家座谈会，并提出立法建议，很多建议被采纳。“2005年的《证券法》，既深深扎根于我国的国情，也大胆借鉴了市场经济国家先进的立法例、判例与学说，尤其是《公司法》与《证券法》在联动修改后，可诉性与可操作性增强，两法之间更协调。”谈及2005年的《证券法》，刘俊海如是说。

　　“值得一提的是，2005年修订的《证券法》强化了投资者保护以及民事责任的积极作用。”刘俊海表示，一是明确规定了国家设立投资者保护基金，投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成。这就筑起了一道投资者权益保护的安全阀；二是规定了虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法违规行为人给投资者造成损失的，应当承担赔偿责任。

　　除了投资者保护，2005年修订的《证券法》还对“公开发行”进行了定义；降低公开发行新股的条件；强化了上市公司信息披露，预披露制度。

　　法律修订是大改，修正是小改。2004年8月份，《证券法》先迎来了第一次修正，此次修正取消了溢价发行股票时需对价格标准进行审批的规定，并将公司债券的上市交易条件规定由证券交易所进行审批。2013年和2014年，《证券法》分别进行了第二次、第三次修正，主要是为改变证券市场在实践中的不适应之处。

　　《证券法》的第二次修订于2015年启动，先后经历四次审议，最终于2019年12月28日获审议通过。此次修订，确立了证券发行注册制、提高违法违规成本、完善投资者保护制度、创设中国特色的证券集体诉讼制度、强化上市公司信息披露要求、压实中介机构市场“看门人”法律职责等，内容颇丰。

　　“为推动2019年《证券法》的修订，应亚洲开发银行（ADB）与全国人大常委会法工委之邀，在2014年到2017年，我担任了这两家机构合作的《中国证券期货市场法律体系改革》课题组专家组组长，对《证券法》的全面修改提出了系统性建议。”刘俊海告诉记者，“我们给人大法工委提了十几轮修改意见。”

　　谈及此次修订，刘俊海认为，最大的亮点是强化了投资者保护。“这是整个《证券法》最有温度的核心策略。包括设立投资者保护专章、创立中国特色集体诉讼制度、明确了投资者适当性制度并完善上市公司现金分红制度等”

　　“《证券法》保护投资者的重点，不在于消除股票投资过程中的市场风险，更不担保股东获得投资回报，而在于预防和铲除失信行为，确保投资者在公开、公平、公正和诚信的法治化市场环境中，做出理性决策。”刘俊海如是说。

　　发挥法治

　　固根本、稳预期、利长远功能

　　除了作为核心咨询专家多次参加《证券法》和《公司法》的修改专家座谈会，刘俊海也是我国《证券投资基金法》的起草工作小组成员。2003年10月28日，《证券投资基金法》获得通过，并于2004年6月1日正式实施。

　　“1999年4月份，《证券法》通过不久，我受邀加入了《投资基金法》起草工作小组。”刘俊海回忆道，“但是，写到2002年年初的时候，这个法就写不下去了。因为证券投资基金、产业投资基金和风险投资基金三类基金很不一样，对于产业投资基金和风险投资基金，起草小组成员内部观点不太一样。后来，为了减少立法阻力，就把《投资基金法》加了两个字的定语，即《证券投资基金法》，其中的投资者权益保护章节是我负责的。”

　　目前，《公司法》新一轮修改已列入十三届全国人大常委会立法规划。“去年5月7日，全国人大法工委成立《公司法》修改领导小组、咨询小组与工作小组，再次启动了《公司法》修改研究程序。我为被全国人大工委聘为公司法修改咨询小组成员，并承担了全国人大法工委的委托课题《公司法修改研究》。”刘俊海告诉记者。

　　“本来我是一直呼吁这一轮《证券法》和《公司法》联动修改的，但是没想到《公司法》慢了一拍。”刘俊海表示，此次《公司法》修改，应该尊重和鼓励公司自治，为上市公司治理提供制度保障；注重保护中小股东利益，确认股东平等原则，在双层股权结构下避免由于创始股东滥用表决权和控制权而损害中小股东权利等。

　　近年来，资本市场深化改革不断推进，而法治化是资本市场改革的逻辑主线之一。刘俊海认为，未来资本市场改革过程中如果遇到问题且不能回避，就要用法治方式和法律思维来深化改革，促进发展，维护稳定，凝聚共识，消除分歧，要更好地发挥法治在资本市场领域固根本、稳预期、利长远的功能。